關(guān)于開展自律監(jiān)督檢查工作的思考

    近一段時間以來，行業(yè)內(nèi)外對行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)檢查工作產(chǎn)生了一些誤解，也影響到事務(wù)所和執(zhí)業(yè)人員配合行業(yè)協(xié)會進行的檢查工作。筆者認為，維護會員的合法權(quán)益，維護行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則的權(quán)威性，維護業(yè)內(nèi)競爭的公正、公平、效率，樹立行業(yè)公信力是職能劃轉(zhuǎn)后行業(yè)協(xié)會最重要的工作職責(zé)和目標(biāo)，履行職責(zé)和實現(xiàn)目標(biāo)的方式只能通過行業(yè)自律監(jiān)督檢查。本文就此談一點個人看法。

    職能劃轉(zhuǎn)后行業(yè)協(xié)會監(jiān)督管理工作中的幾個問題

    1.行業(yè)協(xié)會是否仍具有監(jiān)督檢查的職能？

    行業(yè)自律監(jiān)督管理工作是行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中自我約束的核心工作。按照行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定，行業(yè)協(xié)會有“服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)”等四大功能，每一功能的作用都極其重要且相互補充和協(xié)調(diào)。其中管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督三項職能的最終目的是實現(xiàn)為所有會員提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而監(jiān)督職能的履行是服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)三項職能得以充分發(fā)揮的根本保證。

    2002年11月11日，財政部印發(fā)了《關(guān)于終止委托中國注冊會計師協(xié)會行使的行政管理職能的通知》（財辦發(fā)[2002]136號），把委托中國注冊會計師協(xié)會行使的部分行政管理職能收歸財政部各職能部門行使。由此，引發(fā)出行業(yè)內(nèi)外對行業(yè)協(xié)會“前途、命運”的種種懷疑和猜測，認為行業(yè)協(xié)會沒有機構(gòu)（資格）和行政處罰的經(jīng)辦職能，沒有了行政監(jiān)督檢查的職能，行業(yè)協(xié)會“完蛋”了，行業(yè)協(xié)會“已無事可做”了。

    事實上，人們的懷疑和猜測及產(chǎn)生的其他想法，都是由于不了解我國注冊會計師制度恢復(fù)重建，行業(yè)協(xié)會發(fā)展的過程及其職能和經(jīng)濟地位而產(chǎn)生的誤解和偏見，誤解了財政部財辦發(fā)[2002]136號文件的主要精神。自20世紀(jì)80年代，我國恢復(fù)重建注冊會計師制度以來，行業(yè)自律監(jiān)督管理就從未間斷，隨著行業(yè)的進步發(fā)展，行業(yè)自律程度也在不斷加強。大致經(jīng)歷了三個階段：一是完全行政主導(dǎo)階段，各級財政部門直接行使行業(yè)管理權(quán)限。二是“半官半民”管理階段，行業(yè)協(xié)會作為財政部門的事業(yè)單位和對外作為社會團體行使部分行政職能和部分自律管理權(quán)限，主要是《注冊會計師法》頒布實施，尤其是“兩師、兩所、兩會”（即注冊會計師、注冊審計師、會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、注冊會計師協(xié)會、注冊審計師協(xié)會）合并后。三是自律管理階段。財辦發(fā)[2002]136號文件印發(fā)之后，行業(yè)協(xié)會實行自律管理。按該文規(guī)定，行業(yè)協(xié)會自律管理的職能包括擬定執(zhí)業(yè)規(guī)則、會員注冊管理、組織考試和后續(xù)教育、對會員進行監(jiān)督檢查和內(nèi)部懲戒。

    可見，在協(xié)會職能劃轉(zhuǎn)后，政府只是加強了對注冊會計師行業(yè)的行政管理，并沒有否定行業(yè)協(xié)會的價值，也沒有拋棄行業(yè)協(xié)會，而反更加突出和強調(diào)了行業(yè)協(xié)會“自律監(jiān)督管理”的重要性。行業(yè)協(xié)會仍然保留有自律監(jiān)督檢查職能。今后，行業(yè)協(xié)會還要繼續(xù)研究和加強這方面的工作，與政府監(jiān)督、社會監(jiān)督互相配合，齊抓共管，保證注冊會計師行業(yè)的健康發(fā)展。

    2.注冊會計師行業(yè)自律監(jiān)督檢查職能是否有法律依據(jù)？

    注冊會計師行業(yè)自律監(jiān)督檢查職能體現(xiàn)在《注冊會計師法》和各地方有關(guān)規(guī)定中。如1993年第八屆全國人民代表大會通過的《注冊會計師法》第37條規(guī)定：注冊會計師協(xié)會應(yīng)當(dāng)對注冊會計師的任職資格和執(zhí)業(yè)情況進行年度檢查。1996年海南省第一屆人民代表大會通過（后經(jīng)2002年7月二屆人大修訂）的《海南省注冊會計師條例》第15條規(guī)定：注冊會計師實行年檢制度，省注冊會計師協(xié)會對注冊會計師當(dāng)年的執(zhí)業(yè)情況進行檢查，年檢合格方可繼續(xù)執(zhí)行業(yè)務(wù)�？梢姡�注冊會計師協(xié)會履行行業(yè)自律監(jiān)督檢查職能是有法律依據(jù)的。

    3.《會計師（審計）事務(wù)所業(yè)務(wù)檢查制度（試行）》和《注冊會計師年檢辦法》是否還繼續(xù)有效？

    中注協(xié)1996年印發(fā)的《會計師（審計）事務(wù)所業(yè)務(wù)檢查制度（試行）》（會協(xié)字[1996]458號）和《注冊會計師年檢辦法》（會協(xié)字[1996]429號）是落實《注冊會計師法》賦予行業(yè)協(xié)會對行業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查職能的具體措施。實施以來，各級行業(yè)協(xié)會積極、認真地貫徹執(zhí)行，對促進、提高注冊會計師業(yè)務(wù)質(zhì)量和注冊會計師行業(yè)隊伍整體素質(zhì)產(chǎn)生了積極影響。

    財政部《關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第八批）的決定》（第10號令）中，“關(guān)于注冊會計師管理”廢止的12條和失效的20條規(guī)定中并未列入《會計師（審計）事務(wù)所業(yè)務(wù)檢查制度（試行）》和《注冊會計師年檢辦法》。筆者認為，這兩個監(jiān)督辦法還可繼續(xù)生效。

    加強行業(yè)自律監(jiān)督檢查工作的幾點思考

    1.對監(jiān)督檢查對象的再認識

    會計師事務(wù)所由財政部門審批，其行政監(jiān)督管理權(quán)當(dāng)屬財政部門。同時，事務(wù)所作為行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管對象是因其取得了行業(yè)協(xié)會的會員資格。依照法律和行業(yè)協(xié)會章程的有關(guān)規(guī)定，團體會員和個人執(zhí)業(yè)會員有遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則等行業(yè)規(guī)范的義務(wù)。會員未履行義務(wù)或履行義務(wù)過程中出現(xiàn)錯誤的，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的行業(yè)懲戒。事務(wù)所作為團體會員，其相應(yīng)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是對其執(zhí)業(yè)人員進行執(zhí)業(yè)管理、業(yè)務(wù)質(zhì)量控制，后續(xù)教育和職業(yè)道德教育等，并承擔(dān)管理方面的責(zé)任。行業(yè)協(xié)會在對其團體會員進行監(jiān)管的同時，更應(yīng)該著重對個人執(zhí)業(yè)會員進行直接監(jiān)督管理，以確保執(zhí)業(yè)人員嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則等行業(yè)規(guī)范。

    因此，對團體會員進行檢查，應(yīng)該突出檢查事務(wù)所是否告知、要求執(zhí)業(yè)會員遵守行規(guī)行紀(jì)，是否幫助、教育和督促執(zhí)業(yè)人員提高執(zhí)業(yè)能力，是否加強質(zhì)量控制等。對執(zhí)業(yè)會員的檢查應(yīng)該著重其對執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則的理解、掌握能力和執(zhí)行程度。

    2.行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督檢查不能丟

    行業(yè)內(nèi)外有些人士認為，行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督檢查職能已移交財政部門，行業(yè)協(xié)會已無檢查職能，不應(yīng)該繼續(xù)檢查事務(wù)所和執(zhí)業(yè)人員。個別地方行業(yè)協(xié)會也采取了一些權(quán)宜作法，如將行業(yè)協(xié)會“業(yè)務(wù)監(jiān)管部”更名為“業(yè)務(wù)督導(dǎo)部”，或在有關(guān)文件中改用“業(yè)務(wù)督導(dǎo)”名稱等，以此區(qū)別于財政部門的監(jiān)督檢查。

    其實，這是大可不必的。首先，行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)督檢查職能是法律賦予的，不是行政授權(quán)。對會員實行自律檢查是行業(yè)協(xié)會的職責(zé)所在，行業(yè)協(xié)會必須認真履行。其次，目前各行業(yè)協(xié)會的普遍都要求或已實行行業(yè)自律（監(jiān)督檢查）。注冊會計師對社會經(jīng)濟活動具有重大影響，行業(yè)協(xié)會更要加強行業(yè)自律監(jiān)督檢查。而且，自律監(jiān)督檢查與政府監(jiān)督檢查是兩種不同性質(zhì)的檢查，不會出現(xiàn)“爭奪檢查權(quán)”的問題。

    因此，筆者認為，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該繼續(xù)開展業(yè)務(wù)檢查工作，自律監(jiān)督檢查職能不能丟。否則，行業(yè)協(xié)會就違背了法律規(guī)范的要求，行業(yè)的公信力將極大受損，行業(yè)協(xié)會也將失去存在的價值。今后，行業(yè)協(xié)會有關(guān)文件中關(guān)于業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查職能的表述，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)使用“檢查”這一名稱，這是行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督管理的重要特征。

    3.重新修訂《會計師（審計）事務(wù)所業(yè)務(wù)檢查制度（試行）》

    行業(yè)協(xié)會職能劃轉(zhuǎn)后，中注協(xié)1996年印發(fā)的《會計師（審計）事務(wù)所業(yè)務(wù)檢查制度（試行）》的某些規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前行業(yè)管理狀況，其對會員的幫助、督促和對違規(guī)會員的行業(yè)懲戒工作顯得滯后，有必要按照以會員管理為中心的指導(dǎo)思想，進行重新修訂。具體建議如下：

    （1）該制度應(yīng)明確強調(diào)規(guī)范、幫助、教育的對象應(yīng)改為團體會員和執(zhí)業(yè)會員。

    （2）檢查的內(nèi)容為《獨立審計準(zhǔn)則》《職業(yè)道德準(zhǔn)則》《質(zhì)量控制準(zhǔn)則》和《后續(xù)教育準(zhǔn)則》等。

    （3）檢查的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)為截止檢查時當(dāng)年度已出具的業(yè)務(wù)報告，而不應(yīng)僅限于上年度的業(yè)務(wù)。

    （4）檢查結(jié)果應(yīng)分別責(zé)任情況處理：團體會員出具的業(yè)務(wù)報告存在違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則或?qū)ζ鋱?zhí)業(yè)會員未要求、幫助其提高執(zhí)業(yè)能力因而造成理解準(zhǔn)則、執(zhí)行準(zhǔn)則有偏差的；執(zhí)業(yè)人員由于其專業(yè)勝任能力達不到準(zhǔn)則要求又不主動要求培訓(xùn)提高的；故意違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則的團體會員和執(zhí)業(yè)人員。

    （5）處理依據(jù)為《會員懲戒辦法》或類似規(guī)定。

    4.建立自律檢查和懲戒機制

    適應(yīng)職能劃轉(zhuǎn)后的工作需要，行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)按照“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”的發(fā)展要求，建立和完善行業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的民主科學(xué)的自律管理體制。發(fā)展和完善以會員為中心的完整的行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，建立各種專門委員會，完善理事會和專門委員會的辦事規(guī)則。建立自律檢查和懲戒機制，當(dāng)前尤其要加快建立起調(diào)查委員會，懲戒委員會、維權(quán)委員會等機構(gòu)，制定包括會員懲戒辦法在內(nèi)的各項行業(yè)自律制度，以保證職能劃轉(zhuǎn)后各項工作的順利過渡開展。

                                                     （作者：王世才 海南省注冊會計師協(xié)會）